自1972年美國實(shí)施清潔水法以來，國家污染物排放削減制度一直是美國河流、湖泊和近海水體水質(zhì)保護(hù)與恢復(fù)的主要手段。該制度的法律基礎(chǔ)是《清潔水法》第402 條：任何人從點(diǎn)源向美國的水域排放任何污染物，必須獲得污染物排放削減許可證，否則即屬違法。該管理體系通過許可證的各項(xiàng)具體條款使水污染防治的各項(xiàng)具體要求（如不同污染物、不同點(diǎn)源的各種技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、某類設(shè)施的最好的排污管理實(shí)踐等）得以落實(shí)。NPDES經(jīng)過40多年的相關(guān)立法、執(zhí)法以及司法發(fā)展，已經(jīng)具備相當(dāng)豐富的內(nèi)涵。本文將從基于污染物排放削減制度的美國水污染管理體系的每一個(gè)重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)入手，為讀者梳理美國水污染排放的管理體系的成長歷程，在法規(guī)層面一窺美國人的治水思路。
河流和港口法案出臺(tái)，1899
里程碑之一
?。ü芾碇_端）
美國首部與水污染控制有關(guān)的法規(guī)是在1899年制定的河流和港口法案（1899 Rivers and Harbors Act），該法案建立了排污行為的許可要求，以防止對美國通航水域的未經(jīng)許可的阻塞和認(rèn)為改變。該法案的對水域的關(guān)注重點(diǎn)為流域航行而非水質(zhì)。
聯(lián)邦水污染控制法出臺(tái)，1948
里程碑之二
?。ㄋ廴究刂茖俜纱_立）
1948年，聯(lián)邦水污染控制法（FWPCA）打開了美國聯(lián)邦政府為公共健康保護(hù)而對水污染進(jìn)行控制和管理的大幕。該法案以若干限值和導(dǎo)則強(qiáng)調(diào)了美國各州政府對水資源保護(hù)的角色。在其后二十年的時(shí)間內(nèi)，國會(huì)對于水質(zhì)退化的問題也逐漸開始重視。
水質(zhì)法案出臺(tái)，1965
里程碑之三
?。ㄌ岢龌谒|(zhì)的污染控制思路）
1965年，國會(huì)頒布了水質(zhì)法案（Water Quality Act， WQA），對水污染控制法律進(jìn)一步加強(qiáng)。依照該法案，聯(lián)邦水污染控制管理局創(chuàng)立。兩年后，各州被要求制定跨州域的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，水質(zhì)法案還提出了對美國自身，乃至世界其它國家影響深遠(yuǎn)的污染控制思路：基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污染總量控制?；谠撍悸?，水質(zhì)法案要求各州對境內(nèi)的排放源的污染物排放量進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)。
然而，當(dāng)時(shí)該管理手段推進(jìn)得并不順利。
因種種原因，至1971年，僅有一半左右的州制定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于管制機(jī)構(gòu)需要量化地確定污染物排放與健康或者水質(zhì)問題的直接關(guān)系，而當(dāng)時(shí)因?yàn)榧夹g(shù)原因，很多內(nèi)容難以確定，違規(guī)行為難以認(rèn)定，因而標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施也非常受限。
在問題面前，基于水質(zhì)的管理體系依然在不斷摸索之中。
聯(lián)邦環(huán)保署成立，1970
里程碑之四
?。ㄖ匾沫h(huán)境管理職能主體成立，確定初始的排污許可制度）
1970年，美國水污染防治體系行至另一個(gè)重要的里程碑：關(guān)注環(huán)境問題的尼克松總統(tǒng)促成了EPA的成立。成立伊始，EPA的任務(wù)是加強(qiáng)環(huán)境合規(guī)和促進(jìn)聯(lián)邦污染的控制活動(dòng)。同時(shí)，總統(tǒng)還通過頒布11574號(hào)總統(tǒng)令開啟了廢物排放許可證計(jì)劃（Refuse Act Permit Program， RAPP），該計(jì)劃關(guān)注的依然以工業(yè)污水為主。計(jì)劃的具體要求由EPA和美軍工兵團(tuán)（U.S. Army Corps of Engineers）制定，令今天的人有些意外的是，管理這個(gè)計(jì)劃的單位是美軍工兵團(tuán)。而EPA則負(fù)責(zé)建立為22種類型的排放源制定污水水質(zhì)導(dǎo)則。
在此管理框架之下，排污者需要向美軍工兵團(tuán)申請排污許可，而工兵團(tuán)則向EPA詢問許可中所規(guī)定的排放限值是否可以達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及最新的污水水質(zhì)導(dǎo)則的要求。同時(shí)，州政府也被要求檢驗(yàn)許可申請，也必須向EPA獲取申請的設(shè)施和處理工藝是否可以確保該州的水質(zhì)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)。反過來，EPA也同時(shí)監(jiān)督州政府的盡職情況?？梢钥闯?，EPA在設(shè)立之初充當(dāng)?shù)牟⒎鞘且粋€(gè)“管理者”，而更加類似于官方的咨詢機(jī)構(gòu)。
然而，這看似合理的管理體系再一次跌了個(gè)跟頭。
1971年，美國哥倫比亞州立法院中止了RAPP。理由是，RAPP的排污許可證可允許對通航水域的非通航支流的排放，而法院認(rèn)為這超出了水質(zhì)法案給予有關(guān)單位的授權(quán)范圍。此外，該計(jì)劃的一些規(guī)定與美國國家環(huán)境法案（National Environmental Policy Act）相悖。
聯(lián)邦水污染控制法修訂，1972
里程碑之五
?。ㄗ顬橹匾氖录?，從量變到質(zhì)變，現(xiàn)代的水污染控制體系和制度的框架確立）
于是，為使該基于水質(zhì)的管理系統(tǒng)能夠在法律層面更加合理，國會(huì)于1972年對聯(lián)邦水污染控制法進(jìn)行了修訂。聯(lián)邦水污染控制法1972修正案出臺(tái)。
該修正案的歷史意義在于：對過去的水污染控制的思路做了重大改變，同時(shí)確定了基于國家污染物排放削減制度（NPDES）的現(xiàn)代水污染管理系統(tǒng)。美國政府自此正式確定了指導(dǎo)和定義水污染控制計(jì)劃的重要角色。國會(huì)也通過制定清潔水計(jì)劃的基準(zhǔn)，開始認(rèn)真考慮并且確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的平衡。
聯(lián)邦水污染控制法1972修正案在101部分確定了一系列目標(biāo)。這些目標(biāo)之中或許最為著名的是：在1985年以前清除所有對可航行水域的污染排放（雖然在今天的人看來，這個(gè)目標(biāo)實(shí)在有些不切實(shí)際，而事實(shí)也是該目標(biāo)至今尚未達(dá)到）。
修正案對排放單位的污水排放制定了一些重要的要求和相應(yīng)的時(shí)限。其中，F(xiàn)WPCA修正案規(guī)定點(diǎn)源的排放必須經(jīng)過許可，而對此所制定的許可制度即污染物排放削減制度。——這是正正經(jīng)經(jīng)的NPDES制度的開端。
另外，F(xiàn)WPCA規(guī)定，市政處理設(shè)施自1972年7月1日起，必須遵守二級(jí)（注：此處的二級(jí)并非為標(biāo)準(zhǔn)的等級(jí)，而指的是二級(jí)處理）處理標(biāo)準(zhǔn)。——此二級(jí)排放限值即我們通常稱作的“美國國標(biāo)”。
而對于工業(yè)污染源，污水排放則必須達(dá)到兩類技術(shù)水平，即我們熟知的BPT和BAT，達(dá)標(biāo)時(shí)限分別為1977年7月1日和1983年7月1日。
至于基于水質(zhì)的控制手段，F(xiàn)WPCA修正案用另一個(gè)著名的目標(biāo)作了闡釋：要使水質(zhì)達(dá)到 “可垂釣，可游泳”的水平?；诖耍現(xiàn)WPCA修正案規(guī)定，在NPDES許可中，必須設(shè)定基于水質(zhì)的限值（WQBELs）。
最后，F(xiàn)WPCA修正案正式明確了這一原則：向適航水域中排放污染物不是一項(xiàng)權(quán)利。
此外，為對工業(yè)類型的排放源就BPT和BAT進(jìn)行補(bǔ)充，F(xiàn)WPCA在1972年的修訂中建立了新源績效標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)即最佳的經(jīng)驗(yàn)證的可用控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)水平。該水平代表了最先進(jìn)的（state-of-the-art）對于新源的控制技術(shù)，該水平甚至可達(dá)到0排放的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于新源具有應(yīng)用最先進(jìn)有效的處理技術(shù)的條件，NSPS對新建造的設(shè)施適用，修訂條款要求新設(shè)施在啟用90日之內(nèi)達(dá)標(biāo)。
其后，EPA致力于設(shè)立全國性的，統(tǒng)一的污水排放限值導(dǎo)則以及污水導(dǎo)則，作為基于技術(shù)限值（TBEL）的基礎(chǔ)。然而，在第一批排污點(diǎn)進(jìn)行許可申請的1973——1976年期間，該指導(dǎo)并未到位。約75%的NPDES許可制定者使用其專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而非全國性的指導(dǎo)細(xì)則來進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的制定。
這第一批的許可案主要關(guān)注的是常規(guī)污染物。這些污染物通常存在于家庭、商業(yè)、以及產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生污水中，包括：BOD5，TSS，pH，F(xiàn)e.Coli，油和油脂，另外，根據(jù)CWA section 304（a）（4）和美國聯(lián)邦法規(guī)第四十條，油和油脂（oil and grease）被也添入常規(guī)污染物之列。
1972年FWPCA修訂內(nèi)容中，還要求EPA在90天內(nèi)發(fā)布一個(gè)毒性污染物清單，并且在發(fā)布后的6個(gè)月之內(nèi)提出這些污染物的污水排放標(biāo)準(zhǔn)。不過EPA當(dāng)時(shí)因?qū)μ幚砟芰θ狈π畔?，其并未達(dá)到這個(gè)要求。于是自然資源保護(hù)委員會(huì)（Natural Resources Defense Council， NRDC）起訴EPA。最終在法院監(jiān)督形下各方達(dá)成了一致意見，即認(rèn)同以下內(nèi)容：毒性污染物必須控制；基礎(chǔ)工業(yè)（primary industries）應(yīng)用基于技術(shù)的控制（technology-based control）；規(guī)范毒性污染物排放的辦法由FWPCA 修正案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來制定。
清潔水法案，1977
里程碑之六
?。ㄔ俅螐?qiáng)調(diào)水質(zhì)保護(hù)，對法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和完善）
這些一致意見的條款被整合入1977年FWPCA修正案的框架，該修正案也被正式稱為清潔水法案（CWA）。該法令將NPDES項(xiàng)目從強(qiáng)調(diào)控制常規(guī)污染物調(diào)整至強(qiáng)調(diào)控制毒性污染物的排放。CWA section 307（a）（1）要求EPA對于毒性污染物或者毒性污染物組合清單進(jìn)行重新制定。這些污染物也被稱作優(yōu)先污染物（priority pollutant），被列入§401.15文件中，于是毒性污染物和優(yōu)先污染物的叫法被逐漸通用。
CWA section 307（a）最初收錄了65種毒性污染物，并且將其分為21種主要工業(yè)類別。該清單在隨后被不斷添加，至今已有126種毒性污染物（注：清單原有129種污染物，但017，049，050被隨后刪去）。
1977年，CWA對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（technology standard）進(jìn)行了調(diào)整，旨在：體現(xiàn)對于毒性污染物的權(quán)重；厘清以及拓展BAT控制的含義；使對常規(guī)污染物的控制達(dá)到新的層次，以及對工業(yè)源的預(yù)處理項(xiàng)目進(jìn)行了一些調(diào)整。該1977年的法案，創(chuàng)造了一個(gè)新的污染物類別：非常規(guī)污染物，該類別（包括氯、氨等）與常規(guī)污染物和毒性污染物以作區(qū)別。CWA對BAT做了厘清：BAT應(yīng)包括毒性污染物和非常規(guī)污染物，并且將對于毒性污染物的BAT要求時(shí)限延長至1984-7-1，并且給予新列的毒性污染物三年的達(dá)標(biāo)期限，時(shí)限節(jié)點(diǎn)與非常規(guī)污染物的BAT要求時(shí)限相同為1987-7-1。此外，對于在第一輪許可期被BPT和BAT所控制的常規(guī)污染物，自此啟用新的控制標(biāo)準(zhǔn)：最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology）。CWA也為其設(shè)立了期限：1984-7-1。BCT并非補(bǔ)充性的績效標(biāo)準(zhǔn)，而是對BAT對于常規(guī)污染物控制的完全取代。
最后，與其他的改變一起，CWA也授權(quán)EPA允許地區(qū)性的預(yù)處理項(xiàng)目（pretreatment programs）并且要求被授權(quán)的州依照地區(qū)性的情況對項(xiàng)目進(jìn)行修改。
1977年的CWA同時(shí)也關(guān)注到，基于技術(shù)的限值并不能完全滿足控制毒性物質(zhì)在受納水體中的含量的需求。因此，為實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)要求，對基于技術(shù)的限值體系進(jìn)行補(bǔ)充，EPA在1984年二月開始形成一項(xiàng)全國政策（national policy）通過水質(zhì)控制措施達(dá)到對毒性物質(zhì)的控制。1987年2月4日，國會(huì)以水質(zhì)法案1987 WQA對清潔水法案CWA進(jìn)行修訂，其給出了達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之目標(biāo)的戰(zhàn)略（strategy），1987 WQA要求所有的州使那些經(jīng)過基于技術(shù)的控制手段（after technology-based control）后還不能達(dá)到水質(zhì)要求的水體必須達(dá)標(biāo)。因此各州必須開始制定各自的達(dá)標(biāo)戰(zhàn)略，以降低點(diǎn)源和非點(diǎn)源的毒性物質(zhì)。
1987 WQA法案再次延長了基于BAT和BCT制定的限值的達(dá)標(biāo)時(shí)間。新的截止日期被定為1989-3-31。除此之外，該法案還就工業(yè)和市政的雨水排放者（stormwater discharger）的NPDES許可的建立了一個(gè)新的時(shí)間表。要求上述排污者必須達(dá)到BAT和BCT的同等標(biāo)準(zhǔn)。
市政雨污分離系統(tǒng)（Municipal separate storm sewer systems， MS4s）被規(guī)定必要以實(shí)現(xiàn)對于污染物的排放在最大程度上的控制（maximum extent practicable， MEP）?？刂拼胧┻€涉及管理措施、控制技術(shù)和系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，以及工程手段等。管理者認(rèn)為這一系列舉措有助于相關(guān)污染物的控制。1987 WQA還要求EPA對污泥中的毒性物質(zhì)進(jìn)行識(shí)別，以及建立相關(guān)的數(shù)量限值。
在法案之中，還包括了一個(gè)防止（水質(zhì)）退化的法律要求，該要求對允許對現(xiàn)有生效的DPDES許可進(jìn)行排放限值、標(biāo)準(zhǔn)或條件放寬調(diào)整的情況作了規(guī)定。
終趨于穩(wěn)定
交通行業(yè)，先行者Fisker 2013年宣布倒閉了，而特斯拉的市場表現(xiàn)有目共睹。可再生能源領(lǐng)域，Solyndra和成百上千的太陽能企業(yè)被淘汰了，而SolarCity在獲得4億5千萬美元投資后穩(wěn)步的擴(kuò)張著，SunPower也進(jìn)入了利潤健康增長的階段。這是殘酷但典型的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，優(yōu)勝劣汰后，整個(gè)行業(yè)變得更加的強(qiáng)大和健康。財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，清潔技術(shù)的行業(yè)年度增長率仍然保持在10%以上。全球風(fēng)能裝機(jī)量，自2006年以來每年平均增長率為25%，用于促進(jìn)清潔技術(shù)的商業(yè)化投資在全球范圍內(nèi)從2005年到300億美元增長到2012年的1600億美元，并將在2020年達(dá)到5000億美元。
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