流域管理是由水資源的自然特性決定的，是水治理體制的重要組成部分，是世界各國(guó)普遍推崇的一種水資源管理模式。
一、流域管理概述
相比一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要按行政區(qū)域管理，對(duì)水資源實(shí)施流域管理主要是由于水資源的自然特性決定的。流域是指地表水的集水區(qū)域，水資源按流域構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)之間相互關(guān)聯(lián)，相互影響。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來(lái)灌溉、航運(yùn)、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的各項(xiàng)活動(dòng)在流域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。
流域管理涉及的內(nèi)容十分廣泛，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐情況來(lái)看，流域管理有廣義和狹義兩種內(nèi)涵。廣義的流域管理是指政府對(duì)流域空間內(nèi)的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取的一系列干預(yù)活動(dòng)，管理范圍寬泛，涉及自然環(huán)境、人類(lèi)活動(dòng)及各種類(lèi)型的法規(guī)和政策；狹義的流域管理是指國(guó)家以流域?yàn)閱卧?、以水資源管理為核心的管理活動(dòng)，包括對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約保護(hù)以及防治水旱災(zāi)害等活動(dòng)的管理。流域管理的實(shí)施手段一般包括通過(guò)立法確立流域管理目標(biāo)、原則和運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)編制流域綜合規(guī)劃指導(dǎo)流域治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)，通過(guò)利益相關(guān)方參與實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，通過(guò)引入各種經(jīng)濟(jì)手段并完善投融資機(jī)制推動(dòng)流域管理工作，通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和信息技術(shù)應(yīng)用提高管理能力，通過(guò)開(kāi)展宣傳教育提高流域內(nèi)公眾的流域管理意識(shí)。
世界各國(guó)設(shè)置了不同形式的流域管理機(jī)構(gòu)，主要有管理局（Authority）、委員會(huì)（Committee、Commission）、理事會(huì)（Council）、協(xié)會(huì)（Association）、公司（Corporation）、聯(lián)合會(huì)（Union）等，將流域管理機(jī)構(gòu)作為流域管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體。
二、典型國(guó)家流域管理情況
考慮水問(wèn)題特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地域代表性等因素，選取美國(guó)、法國(guó)、意大利、澳大利亞、印度、巴西、墨西哥為典型國(guó)家，分析其流域管理情況。典型國(guó)家的流域管理機(jī)構(gòu)、主要職能、與相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系概要匯總?cè)绫??？傮w上有以下特點(diǎn)：
（一）流域管理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型
從流域管理機(jī)構(gòu)類(lèi)型看，流域管理機(jī)構(gòu)大致可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定規(guī)劃，具體由地方政府組織實(shí)施，包括美國(guó)特拉華河流域管理委員會(huì)、美國(guó)密蘇里河州和部落協(xié)會(huì)、意大利流域管理委員會(huì)、澳大利亞艾爾湖流域部長(zhǎng)論壇；第二類(lèi)是中央政府派駐在流域的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，按照事權(quán)劃分，與流域內(nèi)地方政府共同開(kāi)展水治理活動(dòng)，包括印度恒河流域國(guó)家管理局、墨西哥的流域組織；第三類(lèi)是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)的組合，包括法國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)、澳大利亞墨累-達(dá)令河流域管理機(jī)構(gòu)和巴西流域管理機(jī)構(gòu)，兼有前兩種類(lèi)型的職責(zé)。
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從流域管理機(jī)構(gòu)的管理內(nèi)容看，美國(guó)田納西流域管理局負(fù)責(zé)流域的綜合治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉及能源、環(huán)境、河流管理等諸多方面；其它流域管理機(jī)構(gòu)基本上實(shí)施以水資源管理為核心的流域管理活動(dòng)。
?。ㄈ┝饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)與相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系
從與相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系看，美國(guó)田納西流域管理局直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，印度恒河流域管理局由總理任主席，水利部部長(zhǎng)為副主席，成員包括相關(guān)中央部委部長(zhǎng)以及地方官員，層次很高。一般來(lái)說(shuō)流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不隸屬任何部門(mén)，流域執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)均隸屬中央水行政主管部門(mén)或?yàn)榱饔蜃h事協(xié)調(diào)機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)。
表1 典型國(guó)家流域管理機(jī)構(gòu)情況匯總表
三、典型國(guó)家流域管理機(jī)構(gòu)的地位和作用分析
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作為聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦層面水治理職責(zé)相對(duì)宏觀，主要是制定水資源管理的總體政策和法規(guī)，大部分水治理行政權(quán)保留在各州。因此，流域管理更多協(xié)調(diào)各州落實(shí)國(guó)家政策，確立流域總體目標(biāo)并推動(dòng)執(zhí)行。當(dāng)然不同流域，不同形式的流域管理機(jī)構(gòu)，其地位和作用有較大差異。在田納西流域，其流域管理局是擁有綜合開(kāi)發(fā)和管理職能的公司，直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，并有一個(gè)由流域內(nèi)各州代表和各行業(yè)利益相關(guān)方組成的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，起到了管理流域和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。在特拉華河流域，其流域管理委員會(huì)主要在流域內(nèi)各州間發(fā)揮協(xié)調(diào)和管理作用。在密蘇里河流域，其州和部落協(xié)會(huì)則是解決流域內(nèi)各州和部落間問(wèn)題的議事組織，主要起協(xié)調(diào)和促進(jìn)溝通作用。
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流域管理機(jī)構(gòu)包括流域委員會(huì)和流域管理局，在水治理體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，中央層面的水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)政策主要通過(guò)流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)落實(shí)，且具體承擔(dān)流域水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施，同時(shí)流域委員會(huì)成員涵蓋了中央相關(guān)部委和地方政府代表，可以協(xié)調(diào)國(guó)家層面和地方層面的利益關(guān)系。流域管理局既是流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是生態(tài)部的派出機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃執(zhí)行、融資建設(shè)、技術(shù)服務(wù)等職責(zé)。
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水涉及社會(huì)生產(chǎn)、生活的方方面面，各國(guó)鼓勵(lì)公眾和利益相關(guān)者參與水治理。政府一般通過(guò)政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和宣傳教育等手段確保公眾的有效參與。公眾的參與有助于增強(qiáng)信息披露，公眾意見(jiàn)的有效表達(dá)甚至直接參與決策，會(huì)使得政府管理者和決策者增強(qiáng)做決策時(shí)的透明度和責(zé)任感。同時(shí)，公眾的參與有助于提高全民水患意識(shí)、節(jié)水意識(shí)、水資源保護(hù)意識(shí)，重大治水決策獲得公眾的支持將更有利于實(shí)施并取得實(shí)效。
（四）澳大利亞
作為聯(lián)邦制國(guó)家，與美國(guó)情況相似，不同流域，不同形式的流域管理機(jī)構(gòu)，其地位和作用也有較大差異。在墨累-達(dá)令河流域，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦環(huán)境部部長(zhǎng)為主席，各州相關(guān)部門(mén)部長(zhǎng)為成員的部長(zhǎng)會(huì)議，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是墨累-達(dá)令河流域管理局，負(fù)責(zé)執(zhí)行部長(zhǎng)會(huì)議決策和流域規(guī)劃，對(duì)上落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)，對(duì)下強(qiáng)制實(shí)施流域規(guī)劃，具有較強(qiáng)的權(quán)威。在艾爾湖流域，其部長(zhǎng)論壇主要作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督政府間協(xié)議的執(zhí)行。
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不同流域的管理體制有一定差別，最重要的恒河流域國(guó)家管理局，雖隸屬水利、河流開(kāi)發(fā)與恒河流域振興部，但由總理任該局主席，水利部部長(zhǎng)為副主席，成員包括相關(guān)中央部委部長(zhǎng)以及地方官員，地位很高。其職能也比較廣泛，涵蓋恒河整體開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的相關(guān)工作。
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流域管理機(jī)構(gòu)包括流域委員會(huì)和水管理局，機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，在水治理體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。國(guó)家級(jí)流域的流域委員會(huì)成員包括聯(lián)邦政府、流域內(nèi)各州的代表，可以協(xié)調(diào)國(guó)家層面和地方層面的利益關(guān)系。流域管理局是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在流域?qū)用娉袚?dān)很多具體涉水職責(zé)，如規(guī)劃制訂與執(zhí)行、用水戶(hù)管理、水費(fèi)收取等。
（七）墨西哥
流域管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家水行政主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使所在流域的水行政主管職能，主要職能包括制定流域水資源政策、對(duì)流域內(nèi)的聯(lián)邦工程進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，監(jiān)督流域取水量和水質(zhì)。
四、國(guó)外流域管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示
?。ㄒ唬┝饔蚬芾沓饔蚓C合管理的方向發(fā)展
早期的流域管理主要是對(duì)流域水資源開(kāi)發(fā)利用、洪澇災(zāi)害防治、航運(yùn)以及灌溉水利工程等的管理。20世紀(jì)中葉以后，水短缺和水污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益加劇，人們認(rèn)識(shí)到流域內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)與自然資源、環(huán)境之間是相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的一個(gè)綜合系統(tǒng)，流域管理開(kāi)始向流域綜合管理方向發(fā)展。流域綜合管理是指在流域內(nèi)對(duì)水、土以及其他相關(guān)資源的保護(hù)、管理、開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)的過(guò)程，它以一種公平的方式實(shí)現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益最大化，同時(shí)維持和恢復(fù)淡水生態(tài)系統(tǒng)。歐盟《水框架指令》的核心就是流域綜合管理；聯(lián)合國(guó)《世界水發(fā)展報(bào)告》也極力推薦流域綜合管理。流域綜合管理被認(rèn)為是目前克服全球水危機(jī)、實(shí)現(xiàn)淡水資源可持續(xù)利用的最佳方法。
?。ǘ┝饔蚬芾碓谒卫眢w制中均具有重要地位
受?chē)?guó)家政治體制、國(guó)家水治理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、流域面臨的問(wèn)題和流域社會(huì)文化等因素影響，不同國(guó)家的流域管理機(jī)構(gòu)形式各異，甚至同一國(guó)家不同流域的管理機(jī)構(gòu)，也可能存在較大差異，但在水治理體制中均發(fā)揮著重要的作用。流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)能起到承上啟下作用，對(duì)上全面落實(shí)國(guó)家水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)法律法規(guī)和政策，或代表中央部門(mén)在流域內(nèi)履行水行政管理職能；對(duì)下行使區(qū)域協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督或業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能。
?。ㄈ┝饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)的職能作用發(fā)揮與國(guó)家體制有關(guān)
不同國(guó)家流域管理機(jī)構(gòu)的職能雖說(shuō)有所差異，但多集中于流域規(guī)劃管理、流域水資源統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)利益相關(guān)方和流域綜合執(zhí)法等方面，這些構(gòu)成了很多流域管理機(jī)構(gòu)的重要職能。具體而言，流域管理職能發(fā)揮與國(guó)家結(jié)構(gòu)形式緊密相關(guān)。聯(lián)邦制國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞，水治理職責(zé)主要由地方承擔(dān)，聯(lián)邦政府在流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中基本不派代表，或只派1名代表，流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)僅起到協(xié)調(diào)地方作用。單一制國(guó)家如法國(guó)、意大利，流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由中央涉水部委、地方政府代表組成，既協(xié)調(diào)中央涉水部委，又協(xié)調(diào)流域內(nèi)地方利益。專(zhuān)設(shè)水管理部門(mén)和相對(duì)獨(dú)立的水管理機(jī)構(gòu)的國(guó)家，往往在流域?qū)用嬗袑?zhuān)門(mén)的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，隸屬中央水行政主管部門(mén)或?yàn)榱饔蜃h事協(xié)調(diào)機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)，且多承擔(dān)工程建設(shè)、運(yùn)行、水資源管理等具體行政職能。
（四）流域管理機(jī)構(gòu)在流域涉水事務(wù)協(xié)商和利益相關(guān)者參與中發(fā)揮重要作用
流域管理是一個(gè)十分復(fù)雜和協(xié)調(diào)難度非常大的工作。流域內(nèi)不同區(qū)域有不同的利益追求，不同用戶(hù)有不同訴求。國(guó)外的流域管理大多都由不同利益相關(guān)方代表參與決策，以充分表達(dá)不同方面的訴求，從體制和機(jī)制上保證民主決策、民主協(xié)商和公眾參與。
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