編者按
當(dāng)前，我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量總體有所好轉(zhuǎn)，但形勢(shì)上依然嚴(yán)峻，水污染防治工作任重道遠(yuǎn)。水污染防治法是水事立法體系中的一部重要法律，水污染防治法的修訂，對(duì)于建立科學(xué)的水污染防治法律制度至關(guān)重要。近日，全國(guó)政協(xié)在京召開第65次雙周協(xié)商座談會(huì)，圍繞水污染防治法修訂建言獻(xiàn)策。
為了給這次雙周座談會(huì)做好準(zhǔn)備，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)在今年提前做了很多功課。
除了和民革中央一起組織“水污染防治法修訂”專題調(diào)研組赴湖北、廣東兩省多地開展調(diào)研，還先后在北京組織了由法學(xué)、環(huán)境、水利等領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的系列研討會(huì)，共同研究完善對(duì)修法的意見和建議。
“水污染既是十分復(fù)雜的科學(xué)問題，也是眾多利益訴求交織的社會(huì)問題。水污染防治法的修訂，要突破區(qū)域、部門、個(gè)體利益的藩籬，為民生福祉立良法。”座談會(huì)一開始，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅代表調(diào)研組作出這樣的表述。
已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)一審并面向全社會(huì)公開征求意見的水污染防治法修正案草案，落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的主要制度措施，圍繞各方面普遍關(guān)注的突出問題，從六個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行水污染防治法進(jìn)行了修改。
在呂忠梅看來(lái)，這個(gè)基本成熟的草案仍然存在立法定位不夠清晰、山水林田湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思維較弱、水污染防治措施主線不夠突出、多元治理與公眾參與有欠缺、法律責(zé)任與司法介入有待完善等不足之處，需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。
立法存在兩個(gè)困境
呂忠梅指出，水的多用性和流域性兩個(gè)顯著特征，是導(dǎo)致水事立法成為世界上公認(rèn)立法難題的主要原因。
一方面，水具有多用性。在人的生存與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，水是必不可少的存在。人在利用水的不同功能過(guò)程中，也產(chǎn)生了利益沖突，這種沖突的直接后果就是水污染。
“由此可以看出，水污染問題本身就是一個(gè)領(lǐng)域性問題，涉及人生存與發(fā)展的完整過(guò)程，也關(guān)乎政府管理的所有部門。‘多龍管水’既不可避免，也不能改變，給立法帶來(lái)了巨大的難題。”呂忠梅說(shuō)。
另一方面，水具有流域性。法律上所指的水，是指地表水圈的重要組成部分，是以相對(duì)穩(wěn)定的陸地為邊界的天然水域，既與地下水相互連通，上下游、左右岸也不可分割，流域可構(gòu)成相對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。
“水污染問題在很多時(shí)候是因?yàn)樗南到y(tǒng)性、整體性被行政區(qū)劃分割引起的地方利益競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的，如何在不能取消行政區(qū)劃的前提下，妥善處理流域與區(qū)域的關(guān)系，也是涉水立法必須解決的難題。”呂忠梅指出。
呂忠梅認(rèn)為，水的多用性形成劇烈的利益沖突，流域性與行政區(qū)劃之間的矛盾客觀存在，必然給立法帶來(lái)兩個(gè)困境：如何解決“水多、水少、水臟、水廉”交織、水質(zhì)水量密不可分的問題；如何解決“多龍治水”造成的條塊分割、利益沖突的問題。
修法不能就事論事
“解決水的所有問題，從法律上看，最簡(jiǎn)單的辦法是禁止對(duì)水的多種利用、取消行政區(qū)劃、一個(gè)部門集中管理，但這顯然很荒唐，并不可取。”呂忠梅說(shuō)。
呂忠梅介紹，世界范圍內(nèi)的水事立法都是一個(gè)由水事基本法加若干單行法構(gòu)成的法律系統(tǒng)而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理職能之間的協(xié)調(diào)、協(xié)同機(jī)制。水污染防治法只是涉水立法中的一個(gè)部分，如何找準(zhǔn)其在整個(gè)水事立法中的功能定位，與相關(guān)法律之間既“各安其位、各行其職、各負(fù)其責(zé)”又在一定目標(biāo)下規(guī)范協(xié)調(diào)、制度協(xié)同，是必須建立的立法思維。
從立法效力上看，我國(guó)目前雖然尚無(wú)真正意義上的水事基本法，但有水法、水污染防治法等四部以水為主要立法對(duì)象的法律，此外還有十余部涉水法律，這些法律從不同角度賦予了20多個(gè)政府部門70多項(xiàng)“管水”權(quán)，如果將行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章考慮進(jìn)來(lái)，情況會(huì)更加復(fù)雜。
“這意味著水污染防治法的修訂如果就事論事，很可能會(huì)事與愿違，難得良法。”呂忠梅說(shuō)。
加大司法介入力度
“必須樹立以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧的生態(tài)文明理念，妥善處理好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的關(guān)系，建立科學(xué)的水污染法治法律制度。”呂忠梅強(qiáng)調(diào)。
為此，呂忠梅建議，要從立法定位、監(jiān)管體制等多個(gè)方面對(duì)草案進(jìn)行完善：
以改善水環(huán)境質(zhì)量、保障人群健康為目標(biāo)，明確水污染防治法的立法定位。以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”的概念，厘清水污染防治法與其他涉水法律的關(guān)系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內(nèi)容，為完善飲用水安全制度提供價(jià)值依據(jù)。
建立符合水污染防治規(guī)律的監(jiān)管體制。明確環(huán)境保護(hù)部門制定流域環(huán)境質(zhì)量與排放標(biāo)準(zhǔn)、地方政府水環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)、企業(yè)水污染行為監(jiān)管等督政、督企職責(zé)權(quán)限；明確相關(guān)涉水管理部門在開發(fā)利用水功能、建設(shè)維護(hù)水工程過(guò)程中的維持水生態(tài)平衡、預(yù)防和治理水污染的職責(zé)權(quán)限。
以保障生態(tài)承載能力為核心，協(xié)調(diào)水的開發(fā)利用與水污染防治的關(guān)系。增加水環(huán)境質(zhì)量管理專章，以水環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)為導(dǎo)向，處理好水生態(tài)保護(hù)與水污染防治的關(guān)系，加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)。從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、保護(hù)生物多樣性、擴(kuò)大環(huán)境容量等方面明確相關(guān)部門的保護(hù)職責(zé)及協(xié)同機(jī)制，共同維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的健康，提高水環(huán)境容量。
完善水污染預(yù)防、控制、治理制度體系。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度為主線，完善工業(yè)水污染、農(nóng)業(yè)水污染、城鎮(zhèn)水污染、船舶水污染、飲用水源區(qū)污染、地下水污染等制度。明確各級(jí)地方政府對(duì)所轄范圍內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量的總體責(zé)任、相關(guān)部門防治水污染的相關(guān)責(zé)任、企業(yè)控制水污染的主體責(zé)任并建立相關(guān)制度。
以多元共治理念構(gòu)建科學(xué)決策機(jī)制與公眾參與機(jī)制。增設(shè)信息公開與公眾參與專章。建立信息共享與信息公開平臺(tái)，明確政府、企業(yè)的信息公開責(zé)任或義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立科學(xué)的水污染防治公益訴訟、司法管轄制度。
完善法律責(zé)任制度，提高違法成本，加大司法介入力度。明確各相關(guān)部門和地方政府不依法行政、不履行法定職責(zé)法律后果；明確企業(yè)違法責(zé)任；完善行政與司法銜接機(jī)制，確保水污染防治法的實(shí)施。
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