翻開(kāi)中國(guó)版圖，大地上，無(wú)數(shù)條河流交織蜿蜒，或奔涌而來(lái)，或汩汩流淌，所經(jīng)之處，留下點(diǎn)點(diǎn)綠意和隱隱炊煙。眾多河道接連成片構(gòu)成流域，也讓這片廣袤土地，豐美而富饒。
流域，是生態(tài)文明建設(shè)的重要空間單元。黨的二十屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中提出，推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，對(duì)流域治理如何深化做出新部署。
從十八屆三中全會(huì)中提出“以流域?yàn)榭刂茊卧?，建立流域環(huán)境綜合管理模式”，到如今“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，表述變化的背景和原因是什么？對(duì)于重要流域而言，影響“上下游貫通一體”還存在什么堵點(diǎn)，沿線省市如何謀篇布局形成“一盤(pán)棋”？帶著這些問(wèn)題，記者日前專訪了重慶社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境資源研究所所長(zhǎng)彭國(guó)川。
流域治理更注重點(diǎn)面結(jié)合、標(biāo)本兼治
善治國(guó)者必先治水。
加強(qiáng)大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，對(duì)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性保障性作用。習(xí)近平總書(shū)記高度重視流域治理，多次長(zhǎng)江、黃河等大江大河和滇池、洱海、丹江口等重要湖庫(kù)，先后數(shù)次主持召開(kāi)有關(guān)黃河、長(zhǎng)江的座談會(huì)，對(duì)母親河的保護(hù)與治理作出一系列決策部署。
在彭國(guó)川看來(lái)，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)圍繞流域環(huán)境綜合管理開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，出臺(tái)了長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法，組建流域局、開(kāi)展流域督察，推進(jìn)跨省流域協(xié)同共治、建設(shè)美麗河湖?！翱梢哉f(shuō)，流域治理從理論到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化?！?br />
“而另一個(gè)視角下我們也看到，當(dāng)前，生態(tài)文明體制改革已經(jīng)進(jìn)入‘深水區(qū)’，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，如何實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，來(lái)支撐流域高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，必須深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的流域生態(tài)文明制度體系?！迸韲?guó)川說(shuō)。
進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革、全面建設(shè)美麗中國(guó)的重要舉措，正體現(xiàn)在從“建立流域環(huán)境綜合管理模式”到“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”表述上的變化。
彭國(guó)川指出，這表明流域治理更加注重生態(tài)文明體制改革點(diǎn)面結(jié)合、標(biāo)本兼治，注重改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，標(biāo)志著流域治理制度建設(shè)由局部探索、破冰突圍向系統(tǒng)集成、全面深化轉(zhuǎn)變。
提法表述更新，該如何理解“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”？
“這就是說(shuō)，我們要遵循流域生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性，更加注重流域要素系統(tǒng)性、空間整體性和各領(lǐng)域協(xié)同性治理?！迸韲?guó)川進(jìn)一步解答，從流域治理要素看，要統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，以水資源為最大剛性約束，加強(qiáng)水環(huán)境污染治理，推進(jìn)水生生物保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)，推進(jìn)山水林田湖草綜合治理源頭治理。
流域以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)大系統(tǒng)，需從流域系統(tǒng)性出發(fā)，推進(jìn)上中下游、左右岸、干支流、江河湖庫(kù)協(xié)同治理，在空間上構(gòu)成統(tǒng)一的整體。
而圍繞流域治理，其涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等多個(gè)方面，彭國(guó)川對(duì)此表示，需運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，堅(jiān)持整體推進(jìn)，推動(dòng)各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的互動(dòng)協(xié)作，增強(qiáng)各項(xiàng)措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼。
區(qū)域攜手合作取得新成效
地理學(xué)專業(yè)出身的彭國(guó)川，對(duì)流域問(wèn)題關(guān)注較早。他的很多研究都圍繞流域展開(kāi)，沉浸其中，愈發(fā)覺(jué)得這是個(gè)述說(shuō)不完的大課題。
也因身處重慶，彭國(guó)川對(duì)長(zhǎng)江流域格外親切而熟悉。從三峽庫(kù)區(qū)的綠色發(fā)展到支干流的綜合治理，他始終為流域保護(hù)貢獻(xiàn)自己的一腔熱忱。
“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，在長(zhǎng)江流域有哪些探索與實(shí)踐？在彭國(guó)川眼中，這里在局部地區(qū)、部分領(lǐng)域初步建立了流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理合作機(jī)制。
彭國(guó)川向記者介紹，如川渝兩地堅(jiān)持把保護(hù)修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，攜手構(gòu)建生態(tài)共建環(huán)境共保機(jī)制，著力破解跨界污染協(xié)同治理難題，形成區(qū)域生態(tài)同筑、污染共治、政策共商、發(fā)展共促的整體合力，共同筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障。
尤其體現(xiàn)在具體實(shí)踐上，彭國(guó)川舉例跨境河流水污染治理。
“我們看到，川渝兩地簽訂《深化川渝兩地水生態(tài)環(huán)境共建共保協(xié)議》，在工作機(jī)制方面，統(tǒng)一上下游管控標(biāo)準(zhǔn)，倒逼兩地共同推動(dòng)流域治理。”不止如此，兩地還聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警，常態(tài)化互通水質(zhì)數(shù)據(jù)，共同開(kāi)展水質(zhì)加密監(jiān)測(cè)、排查溯源；圍繞區(qū)域協(xié)同治理，建立兩地政府跨界河段分時(shí)段、分區(qū)域清漂保潔機(jī)制。
川渝兩地同處長(zhǎng)江上游，探索共建跨省域、跨流域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，已形成“川渝特色”。
彭國(guó)川說(shuō)，兩地省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門建立常態(tài)化溝通對(duì)接機(jī)制，每年組織召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同解決存在的困難和問(wèn)題。兩地生態(tài)環(huán)境部門、公安、檢察部門等緊密合作，健全了開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、保持兩地自由裁量基準(zhǔn)基本一致等12條具體合作措施，實(shí)現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)省際聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、省級(jí)與市（區(qū)縣）聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)和異地交叉執(zhí)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
“川渝攜手”成效顯著，但不可否認(rèn)的是，行政區(qū)分割仍是流域生態(tài)環(huán)境治理的最大障礙，與流域治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求有較大差距。
“如跨界流域上下游資源、利益分配訴求上的差異和行政管轄權(quán)屬的不同，流域的治理方式主要是各自治理各自的區(qū)域，仍以行政區(qū)域?yàn)檫吔鐒澏ㄉ鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)空間，生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間的調(diào)整仍局限在各級(jí)行政單元之內(nèi)?！迸韲?guó)川進(jìn)一步指出，在協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系中，當(dāng)前仍以行政區(qū)域?yàn)閱卧?guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)，資源、人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的分布存在空間錯(cuò)配。
此外，在不少跨境河流治理中，仍然是“各管一段”、不同行政單元的上下游生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序不一。
“總之，尚未完善以流域?yàn)閱挝坏目缧姓^(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，使臨近轄區(qū)流域水污染問(wèn)題沒(méi)有得到根本上的解決。”彭國(guó)川如此強(qiáng)調(diào)當(dāng)下面臨的短板問(wèn)題。
推動(dòng)形成生態(tài)共同體和利益共同體
“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，最終要促進(jìn)長(zhǎng)江流域省際共商、生態(tài)共治、全域共建、發(fā)展共享，推動(dòng)形成生態(tài)共同體和利益共同體?！辈稍L中，彭國(guó)川結(jié)合自己的研究，為長(zhǎng)江流域沿線省市建言獻(xiàn)策。
他表示，要著力強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境空間管控的前置性、引導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用，長(zhǎng)江上游要筑牢生態(tài)屏障，中游要構(gòu)建科學(xué)和諧的江湖關(guān)系，下游要推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色化發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化全流域生態(tài)安全格局體系，以高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境支撐長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。
要著力強(qiáng)化水資源的剛性約束。要以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力作為邊界條件，要以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)發(fā)展布局，促進(jìn)流域生產(chǎn)要素、環(huán)境資源優(yōu)化配置，持續(xù)推進(jìn)流域生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局協(xié)調(diào)優(yōu)化。
要著力推進(jìn)生態(tài)共治利益共享，有效協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同主體的利益訴求，推進(jìn)地區(qū)局部利益與流域整體利益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和有機(jī)融合。
“還要強(qiáng)化流域治理的責(zé)任體系，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)，運(yùn)用好績(jī)效考核制度，切實(shí)壓實(shí)地方主體責(zé)任、企業(yè)治污責(zé)任?！迸韲?guó)川說(shuō)。
聚焦環(huán)境監(jiān)測(cè)，要建立健全流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，深化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)賦能生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，持續(xù)完善天地一體、上下協(xié)同、信息共享的長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，定期開(kāi)展長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估。
在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，制定科學(xué)合理的橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓展橫向生態(tài)補(bǔ)償方式，探索建立跨區(qū)域排污權(quán)、用水權(quán)、用地權(quán)等市場(chǎng)交易機(jī)制，有效解決下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開(kāi)發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)、末端產(chǎn)業(yè)對(duì)于源頭產(chǎn)業(yè)的利益補(bǔ)償。
協(xié)同，是彭國(guó)川強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵點(diǎn)。
他表示，一方面，要建立流域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同工作機(jī)制。充分發(fā)揮長(zhǎng)江流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、黨建聯(lián)盟等的作用，推進(jìn)建立責(zé)任共擔(dān)、合作共治、效益共享的流域生態(tài)環(huán)境治理共同體。這一過(guò)程中，完善科學(xué)有效的溝通協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)各方組織協(xié)調(diào)、協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌各方利益和訴求。
另一方面，也要強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同。沿江各地推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法模式，為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理提供強(qiáng)有力的法治保障。
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