黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，對(duì)流域治理如何深化作出新部署。流域以分水嶺為邊界、以江河湖泊為紐帶，是自然地理、風(fēng)俗文化和社會(huì)活動(dòng)的復(fù)合空間系統(tǒng)。流域的整體流動(dòng)性使其?？缭蕉鄠€(gè)行政管轄區(qū)，導(dǎo)致上下游間生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益沖突，難以兼顧全流域的整體性和系統(tǒng)性。如何有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域跨界協(xié)同治理，是生態(tài)文明建設(shè)的重要課題。
流域治理存在的跨界協(xié)同難題。流域是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵場(chǎng)域。近年來(lái)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝地區(qū)等區(qū)域通過(guò)建立協(xié)同機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃及協(xié)同治污等措施，初步形成了跨界流域協(xié)同治理體系，并提煉出可推廣的經(jīng)驗(yàn)。但從全局來(lái)看，流域治理仍受行政區(qū)域限制，跨界協(xié)同治理面臨諸多亟待破解的難題。
跨行政區(qū)協(xié)調(diào)難題。在以中央與地方關(guān)系為主軸的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)視角下，流域治理體系現(xiàn)代化需要破解職責(zé)分工、關(guān)系協(xié)調(diào)、沖突解決等關(guān)鍵問(wèn)題。一方面，我國(guó)流域治理的跨界協(xié)同體系尚待健全，中央、流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府的協(xié)同機(jī)制存在不足。另一方面，流域治理面臨著分段管理困境，流域生態(tài)空間、人口城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)布局均按行政單元?jiǎng)澐?，各地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法監(jiān)督等方面也缺乏一致性。
跨部門協(xié)同難題。流域治理涉及水利、環(huán)保、水務(wù)、交通等多個(gè)部門，導(dǎo)致資源與權(quán)力分散，政策制定與執(zhí)行存在一定的碎片化。其一，以水環(huán)境管理為例，長(zhǎng)期以來(lái)，“水利部門不上岸管理，生態(tài)環(huán)境部門不下水監(jiān)管”以及“多部門共管而責(zé)任不清”的現(xiàn)象普遍存在。其二，流域內(nèi)水資源管理部門眾多，職責(zé)界限相對(duì)模糊，權(quán)限劃分不清，水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不明。
區(qū)域間利益協(xié)調(diào)難題。流域上中下游自然條件各異，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)不同，利益協(xié)調(diào)成本高昂，引發(fā)區(qū)域間的矛盾沖突。例如，黃河流域中上游地區(qū)仍以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，然而嚴(yán)格的環(huán)境治理措施又在一定程度上制約了該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何兼顧環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)范地方政府的行為策略，促進(jìn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，是流域治理所面臨的重要課題。
構(gòu)建流域跨界協(xié)同治理體系?！皡f(xié)同”是流域治理的關(guān)鍵，針對(duì)治理分散和多頭管理問(wèn)題，必須進(jìn)一步強(qiáng)化部門、區(qū)域和政策間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。通過(guò)構(gòu)建流域上下游一體的協(xié)同治理體系，以確保局部與全局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、治標(biāo)與治本的緊密銜接、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的有機(jī)融合。
完善流域治理的協(xié)同制度體系。推進(jìn)流域綜合治理，要始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，規(guī)范約束流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)，形成可持續(xù)的高標(biāo)準(zhǔn)治理與高質(zhì)量發(fā)展的良性循環(huán)。
一是完善流域協(xié)同立法。首先，堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧木C合立法原則，健全協(xié)同立法的體制機(jī)制，健全流域治理法律法規(guī)內(nèi)容，鼓勵(lì)制定具有區(qū)域特色的流域保護(hù)條例。其次，加快制定和修訂流域生態(tài)監(jiān)測(cè)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同性。最后，做好流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，確保不同部門政策措施的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。
二是強(qiáng)化多主體協(xié)同參與。流域治理要堅(jiān)持“全局一盤棋”原則，應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與。首先，理順流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，明確流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府及相關(guān)職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。其次，持續(xù)完善流域、區(qū)域、行業(yè)管理的議事協(xié)商機(jī)制，確保上中下游地區(qū)之間跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同合作。
三是建立健全流域河湖長(zhǎng)制體系。河湖問(wèn)題表象在水里、根子在流域。要想根治河湖頑疾，必須提升流域治理水平，充分發(fā)揮河湖長(zhǎng)制在流域治理中的引擎作用。因此，需要充分發(fā)揮流域河湖長(zhǎng)制的效能，依托流域?qū)用娴膮f(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域、跨流域、跨部門的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)目標(biāo)協(xié)同、任務(wù)配合、措施銜接、行動(dòng)同步，實(shí)現(xiàn)上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。
完善流域治理的協(xié)同管控機(jī)制。流域治理涉及上下游、左右岸、干支流的相互影響，構(gòu)成多主體、多議題的復(fù)雜系統(tǒng)。為提升流域治理績(jī)效，必須跨越問(wèn)題邊界，形成協(xié)同治理的政策共同體，推動(dòng)跨域協(xié)同管控。
一是強(qiáng)化流域空間規(guī)劃。充分發(fā)揮流域空間規(guī)劃的引領(lǐng)、指導(dǎo)、約束作用，推動(dòng)流域協(xié)同保護(hù)與治理工作，確保目標(biāo)統(tǒng)一、布局整體、步調(diào)有序。首先，制定關(guān)鍵流域國(guó)土空間規(guī)劃，構(gòu)建涵蓋全流域、全類型的統(tǒng)一規(guī)劃體系，強(qiáng)化多用途管制，完善規(guī)劃許可制度。其次，加強(qiáng)跨省域和省內(nèi)跨區(qū)域上下游地區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化流域國(guó)土空間格局和經(jīng)濟(jì)布局，以促進(jìn)流域的整體保護(hù)與共同發(fā)展。
二是強(qiáng)化水資源的剛性約束。流域治理要加強(qiáng)需求管理，強(qiáng)化水資源總量和水環(huán)境容量的剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃城市規(guī)模、土地利用、人口分布及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)流域上下游的生態(tài)區(qū)位和自然條件，優(yōu)化生產(chǎn)要素、環(huán)境資源的配置，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局的協(xié)調(diào)優(yōu)化。
三是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。遵循流域整體性、系統(tǒng)性規(guī)律，精準(zhǔn)把握上下游、左右岸及干支流之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保生態(tài)管控區(qū)與行政區(qū)實(shí)現(xiàn)有效分離。要防止“一刀切”式管理，針對(duì)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和主要問(wèn)題采取差異化、精準(zhǔn)化的管控手段，并科學(xué)設(shè)定流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，明確流域內(nèi)相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利與利益，形成多方協(xié)同、齊抓共管的良好格局。
完善上下游貫通一體的環(huán)境治理體系。流域生態(tài)環(huán)境治理需更加注重統(tǒng)籌兼顧，關(guān)鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統(tǒng)性、整體性及協(xié)同性。要進(jìn)一步健全責(zé)任體系、標(biāo)準(zhǔn)體系及政策體系等，全面提升流域生態(tài)環(huán)境治理的整體效能。
一是落實(shí)流域治理協(xié)同責(zé)任。深入推動(dòng)流域自然資源協(xié)同調(diào)查監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，持續(xù)完善流域資產(chǎn)負(fù)債表編制制度。同時(shí)，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)工作，完善流域自然資源保護(hù)利用及資產(chǎn)保值增值的協(xié)同考核機(jī)制與獎(jiǎng)懲制度，確保地方政府主體責(zé)任與企業(yè)污染治理責(zé)任得到切實(shí)履行。
二是加強(qiáng)流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。以流域?yàn)閱挝唬瑯?gòu)建跨區(qū)域、跨部門的治理機(jī)制，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共管，協(xié)同實(shí)施生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理，以保障水生態(tài)安全。同時(shí)，統(tǒng)一跨界生態(tài)環(huán)境、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到用一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)，用“一張網(wǎng)”統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估，用“一把尺”統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管。
三是強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，賦能生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，進(jìn)一步完善天地一體、上下協(xié)同、信息共享的智慧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，不斷完善流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，定期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估，為聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。
完善流域治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。流域協(xié)同治理的關(guān)鍵在于如何解決不同區(qū)域的利益訴求和沖突。這就要求在充分尊重各方主體利益、合理補(bǔ)償利益差距的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加快構(gòu)建流域協(xié)同治理的利益共同體。
一是完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域治理需解決生態(tài)效益外溢問(wèn)題，避免上游治理下游受益現(xiàn)象。一方面，健全縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，建立與生態(tài)產(chǎn)品掛鉤的資金分配補(bǔ)償機(jī)制。另一方面，完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確區(qū)域權(quán)責(zé)，構(gòu)建基于定量生態(tài)貢獻(xiàn)的跨區(qū)域補(bǔ)償制度。進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)品在社會(huì)交換中的占比，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
二是規(guī)范自然資源市場(chǎng)化配置。針對(duì)流域自然資源多重價(jià)值屬性，需在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上有效規(guī)制，預(yù)防掠奪性開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，應(yīng)對(duì)自然資源在時(shí)空分布上的不均衡挑戰(zhàn)。同時(shí)，應(yīng)積極探索跨區(qū)域流域用水權(quán)、排污權(quán)、碳交易權(quán)及山林權(quán)等交易機(jī)制，完善自然資源市場(chǎng)化配置體系，構(gòu)建企業(yè)主動(dòng)作為、政府科學(xué)引導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的流域資源配置模式。
三是推動(dòng)流域產(chǎn)業(yè)分工合作。要踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進(jìn)流域生態(tài)共同體發(fā)展。一方面，因地制宜協(xié)同推進(jìn)降碳—減污—擴(kuò)綠—增長(zhǎng)，加快培育壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、康養(yǎng)、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。另一方面，推動(dòng)流域上下游地區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈提升、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性開(kāi)展分工合作，鼓勵(lì)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。
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