摘 要：市政公用事業(yè)改革是我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。市政公用事業(yè)監(jiān)管不僅直接影響消費(fèi)者的福利水平，還與企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，并決定公用事業(yè)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題。國外的市政公用事業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)有了幾百年的歷史，取得了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。本文總結(jié)英國、德國等西方發(fā)達(dá)國家市政公用事業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為我國市政公用事業(yè)的監(jiān)管提供借鑒。
市政公用事業(yè)是指城市人民政府管理的、為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)。市政公用事業(yè)主要包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。市政公用事業(yè)是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要載體和重要的社會公共事業(yè)。因此，市政公用事業(yè)直接關(guān)系到社會公共利益、人民群眾生活質(zhì)量，城市經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。政府要制定科學(xué)、合理的監(jiān)管政策，明確監(jiān)管的基本目標(biāo)，建立合適的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并應(yīng)以科學(xué)的價(jià)格監(jiān)管模型作為定價(jià)的重要依據(jù)(仇保興，王俊豪等，2006)。國外的市政公用事業(yè)的監(jiān)管已取得了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。借鑒國外發(fā)達(dá)國家市政公用事業(yè)的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為我國建立合理高效的市政公用事業(yè)的監(jiān)管體系提供參考。
一、英國公用事業(yè)的監(jiān)管
(一)英國公用事業(yè)的民營化改革
英國的公用事業(yè)大都采取了民營化的方式。自上世紀(jì)80年代撒切爾夫人執(zhí)政后，為了提高公用事業(yè)的效率和解決政府的財(cái)政需求，開始對市政公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革。從郵政到鐵路，從電信到燃?xì)?，從電力到自來水，對這些關(guān)系國計(jì)民生的市政公用事業(yè)都進(jìn)行了徹底的民營化改革。英國的民營化改革是與放松規(guī)制相伴而生的，先后部分或全部將英國電信公司、煤氣公司、自來水公司出售。自1979年開始大規(guī)模推行民營化以來，英國的許多公用企業(yè)都允許民營資本進(jìn)入公用事業(yè)。民營化后的市政公用事業(yè)的企業(yè)效率有了不同程度的提高(OECD，1999；World Bank，2004)。英國主要市政公用事業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)效率由民營化前的1.63%提高到民營化后的5.73%，生產(chǎn)效率增長明顯(王俊豪，2006)。具體如表1所示。
(二)英國的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法
英國許多市政公用事業(yè)都建立了獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，具體如表2所示。
所謂獨(dú)立性，是指市政公用事業(yè)要設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。并得到了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可，日益成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的一個(gè)基本要求。1993年，OECD國家中只有7個(gè)建立有獨(dú)立的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)，到2000年已發(fā)展到了22個(gè)(肖興志，2003)。資金來源的渠道是影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的重要因素，為了保證規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府行政部門，免受其他政府部門的壓力，英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資金主要來源于受規(guī)制的企業(yè)。英國各監(jiān)管機(jī)構(gòu)向持有許可證的企業(yè)收取許可證費(fèi)用和其他費(fèi)用作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，但是這種收費(fèi)必須經(jīng)議會批準(zhǔn)。
市政公用事業(yè)的有效監(jiān)管需要制定完善的法律。立法先行是英國市政公用事業(yè)監(jiān)管的一個(gè)特征。史普博(1999)認(rèn)為，市政公用事業(yè)的有序運(yùn)行源于法律的保障。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家大都由立法機(jī)關(guān)頒布一項(xiàng)法律建立對某一特定產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管權(quán)力。通過監(jiān)管立法，以法律的形式將政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性確定下來，可以避免政府出于政治目的而任意對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)施加影響，同時(shí)又明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，監(jiān)管的目標(biāo)，監(jiān)管的內(nèi)容，監(jiān)管的程序，增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管過程的透明度，便于這些特定產(chǎn)業(yè)接受監(jiān)督。例如，英國從20世紀(jì)80年代開始先后頒布了《電信法》、《自來水法》、《電力法》和《鐵路法》等一系列法律，為這些產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制體制改革提供了法律依據(jù)。
英國等發(fā)達(dá)國家采用的是垂直監(jiān)管主導(dǎo)模式，即成立一個(gè)全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并設(shè)立若干分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。英國各市政公用事業(yè)領(lǐng)域都依法設(shè)立了全國性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在各地設(shè)立若干分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在一定的法律框架下，制定相應(yīng)的法規(guī)，對市政公用事業(yè)實(shí)行垂直性監(jiān)管。例如，英國自來水服務(wù)監(jiān)管辦公室作為全國性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對自來水供應(yīng)與污水處理業(yè)務(wù)實(shí)行垂直性經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。
(三)英國的價(jià)格上限監(jiān)管方法
價(jià)格上限監(jiān)管，也即人們俗稱的RPI—X管制最早應(yīng)用于英國，是目前世界各國比較常用的一種價(jià)格管制方法，其原理是將管制價(jià)格和社會零售物價(jià)指數(shù)、生產(chǎn)效率指數(shù)相聯(lián)系。英國的價(jià)格上限管制模型可用公式表示為：
其中P表示受管制企業(yè)的價(jià)格指數(shù)；RPI表示社會零售物價(jià)指數(shù)；X表示生產(chǎn)率調(diào)整因素。
這個(gè)模型的實(shí)質(zhì)是在現(xiàn)行價(jià)格的基礎(chǔ)上，由政府管制部門針對零售物價(jià)指數(shù)(RPI)，規(guī)定一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)效率調(diào)整因素(J)，價(jià)格水平的上調(diào)幅度不得超過RPI—X的標(biāo)準(zhǔn)，從而確定了價(jià)格的上限。如果企業(yè)希望獲得較多的利潤，只能通過降低成本，提高生產(chǎn)效率，使企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)效率高于政府規(guī)定的X值；如果RPI—X為負(fù)值，則意味著受管制企業(yè)應(yīng)該降低的價(jià)格水平。
在英國的RPI—X模型中，管制者與被管制者談判的焦點(diǎn)是X值的選擇。由于各產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)不同，因此X值在不同產(chǎn)業(yè)間存在很大的差異。英國的具體價(jià)格監(jiān)管公式如表3所示。
另外，考慮到技術(shù)進(jìn)步的影響，各個(gè)產(chǎn)業(yè)的X值并不是一成不變的，而是隨著不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的變化而變化。管制機(jī)構(gòu)會每隔一段時(shí)間(一般為2-3年)重新審定x的取值，目的是確保運(yùn)營商將技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率提高的成果及時(shí)返還給最終用戶。例如，英國第一次進(jìn)行價(jià)格管制調(diào)整后，電信產(chǎn)業(yè)的X值由3%上升到4.5%，而在1991年國際長途被納入管制范圍后，X值又上升到6.25%，1992年進(jìn)一步上升到7.5%(王俊豪，2001)。
英國在對自來水、燃?xì)獾犬a(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管時(shí)還考慮了這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量對價(jià)格的影響，采取了一種類似于價(jià)格上限管制模式的RPI-X+Y(或者RPI+K)的定價(jià)模式。自來水、燃?xì)獾犬a(chǎn)業(yè)對產(chǎn)品的質(zhì)量有很嚴(yán)格的要求。質(zhì)量方面的要求增加了生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。因此在對這些公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制時(shí)要考慮這一影響。例如，英國在燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制中采用了RPI-X+Y模式，其中Y就是由批發(fā)到零售的轉(zhuǎn)移成本。允許轉(zhuǎn)移的成本以1992年燃?xì)鈨r(jià)格指數(shù)為基準(zhǔn)，并要求每年降低1%，以此來激勵(lì)燃?xì)夤?yīng)企業(yè)提高效率。英國在對自來水產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制中采用了RPI+K的定價(jià)模式。其中K=Q—X，Q表示企業(yè)為達(dá)到英國有關(guān)自來水質(zhì)量要求所發(fā)生的成本，X仍然是生產(chǎn)率調(diào)整因素。這種方法的優(yōu)點(diǎn)就是在提高企業(yè)效率的同時(shí)，也有助于提高企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。#p#分頁標(biāo)題#e#
(四)英國公用事業(yè)的社會監(jiān)督機(jī)制
由政府監(jiān)管俘虜理論可知，企業(yè)利益集團(tuán)對政府監(jiān)管者具有較強(qiáng)的影響力。為此，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家非常重視在市政公用事業(yè)建立社會監(jiān)督機(jī)制，其主要政策措施就是在市政公用事業(yè)建立專業(yè)消費(fèi)者組織。例如，英國根據(jù)1986年的《煤氣法》，建立了“煤氣消費(fèi)者委員會”(Gas Consumer s Council)，根據(jù)1989年的《自來水法》，建立了“自來水顧客服務(wù)委員會”(Water Customer Service Committee)，而根據(jù)1989年的《電力法》，在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個(gè)電力消費(fèi)者委員會(Electricity Consumer s Committee)，它們獨(dú)立于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市政公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)，只代表消費(fèi)者利益。英國的各類消費(fèi)者組織在保護(hù)市政公用事業(yè)的消費(fèi)者利益方面發(fā)揮了廣泛的作用(仇保興，王俊豪等，2006)。
二、德國公用事業(yè)的監(jiān)管
(一)德國公用事業(yè)的社區(qū)公有制
德國公用事業(yè)改革重點(diǎn)放在開放市場、促進(jìn)競爭；改善管理，而不是私有化。德國城市公用事業(yè)仍以社區(qū)公有為主導(dǎo)。到目前，按所有權(quán)和市場份額劃分，德國城市公用事業(yè)市場分布狀況是：(1)供電：完全由市政府(或社區(qū))所有的588家，占43%的市場份額，國家(國有法人股)所有的超過100家，完全私有化的僅5家。(2)供氣：完全由市政府所有的556家，占70%的市場份額，國家所有的約50家。(3)供熱：完全由市政府所有的492家，占72%的市場份額。(4)供水及污水處理：完全由市政府所有的693家，占51%的市場份額。(5)垃圾處理：完全由市政府所有的243家，市場份額接近50%，完全私有的約1000家。(6)城市交通：完全由市政府所有的超過200家，國家所有的約10家，完全私有的約120家。
(二)德國公用事業(yè)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)
德國各公用事業(yè)沒有自己獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是采用了一種綜合的監(jiān)管模式，建立一個(gè)綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對于公用事業(yè)監(jiān)管，聯(lián)邦政府的職責(zé)主要是制定相關(guān)監(jiān)管法律，具體監(jiān)管職能交由獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及各州依法實(shí)施，最為重要的兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署和聯(lián)邦卡特爾局。二者之間建立了監(jiān)管分工和合作機(jī)制，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署從行業(yè)和網(wǎng)絡(luò)的角度進(jìn)行跨行業(yè)監(jiān)管，聯(lián)邦卡特爾局則主要從企業(yè)行為和市場競爭的角度開展專業(yè)化監(jiān)管。2005年7月依法成立的聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署隸屬于德國經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部，負(fù)責(zé)供電、供氣、鐵路(自2006年1月起)、電信、郵政等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。
聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署的職責(zé)是，通過促進(jìn)自由化和放松管制，推動(dòng)公用事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。該機(jī)構(gòu)擁有比較有效的監(jiān)管程序和有力的監(jiān)管權(quán)力，包括信息獲取權(quán)、調(diào)查權(quán)和實(shí)施制裁的權(quán)力。其下設(shè)的9個(gè)審查處是具體實(shí)施監(jiān)管決策的部門，其三人決策委員會負(fù)責(zé)依據(jù)電信法、郵政法、能源法等法律作出監(jiān)管決策，這些決策不受經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部或其他部門的干預(yù)。按照不同行業(yè)設(shè)置的專業(yè)職能處負(fù)責(zé)為相關(guān)規(guī)制處決策提供信息和服務(wù)，進(jìn)行行業(yè)分析和研究等。經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部負(fù)責(zé)對該部門的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，也可以對它下達(dá)行政指令，但必須是公開進(jìn)行的。
德國壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是多樣化的。在電信領(lǐng)域，德國電信被民營化后成立了獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)(RegTel)，其設(shè)置模式同美國的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)有類似之處，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于企業(yè)，并獨(dú)立于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但在電力改革中，德國卻走了一條“沒有監(jiān)管者”的放松監(jiān)管的道路：沒有單獨(dú)的聯(lián)邦電力監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)，而由市場化后的電力行業(yè)監(jiān)管實(shí)行行業(yè)協(xié)會、聯(lián)邦和地區(qū)卡特爾辦公室以及經(jīng)濟(jì)部等多家部門共同實(shí)施監(jiān)管。
德國為推進(jìn)壟斷行業(yè)的改革制定了一系列的法律法規(guī)，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施市場開放的原則，并針對不同行業(yè)提出了開放市場的時(shí)間表。德國政府于2003年2月出臺公司治理方針，規(guī)范公司治理機(jī)制和競爭行為。瑞典議會則制定了《反壟斷法》(1993年)、《競爭法)，從各個(gè)方面禁止或限制壟斷行為，促進(jìn)競爭。德國經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)部的官員認(rèn)為，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，具體可采取控制所有權(quán)比例、設(shè)定法定準(zhǔn)人條件、調(diào)控網(wǎng)絡(luò)和管道、合同約定、強(qiáng)化監(jiān)事會職能等辦法。
三、啟示和借鑒
1.要注重依法監(jiān)管。西方發(fā)達(dá)國家的公用事業(yè)監(jiān)管都是立足于相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)來實(shí)施的，具有很高的權(quán)威性和實(shí)效性。同時(shí)，為適應(yīng)公用事業(yè)的發(fā)展，各國都加快了立法和法律調(diào)整的步伐，逐步完善市場監(jiān)管的法律體系。我國市政公用事業(yè)的立法取得了很大的成就，但立法還較落后。因此，我國在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市政公用事業(yè)的改革過程中，要注重按照建設(shè)社會主義法制社會和實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)依法監(jiān)管的目標(biāo)要求，抓緊制定完善有關(guān)公用事業(yè)運(yùn)營和監(jiān)管的法律法規(guī)和監(jiān)管辦法，完善相關(guān)的投資、價(jià)格、財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)、社保等配套政策。
2.公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)營和改革模式要從我國實(shí)際出發(fā)。在英國的市政公用事業(yè)改革中，民營化改革取得了實(shí)效，不僅促進(jìn)了競爭和有效抑制了壟斷，而且促進(jìn)了經(jīng)營效率的提升和環(huán)境保護(hù)狀況的改善。而在德國，公用事業(yè)仍維持主要由地方政府和基層政府投資的公有公營的局面，德國的自來水和廢水處理、垃圾處理業(yè)務(wù)至今也主要采取公有制形式，同樣取得了良好的經(jīng)營業(yè)績。可見公用事業(yè)的企業(yè)體制和運(yùn)營模式應(yīng)結(jié)合各國的實(shí)際而定。我國的公用事業(yè)改革，通過實(shí)行市場化和股份制改造等措施，促進(jìn)經(jīng)營主體管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提高更大限度地滿足消費(fèi)者的需求。但是在公用事業(yè)民營化方面，應(yīng)鼓勵(lì)進(jìn)行不同企業(yè)體制和經(jīng)營模式的探索。
3.做好公用事業(yè)市場化改革的風(fēng)險(xiǎn)控制。市政公用事業(yè)的市場化改革也會產(chǎn)生許多風(fēng)險(xiǎn)。無論從理論分析還是從改革實(shí)踐上看，基礎(chǔ)設(shè)施民營化帶來了好處，也帶來了風(fēng)險(xiǎn)，民營化在各國都是一個(gè)非常有爭議的改革(Sclar，2000)。在我國，盡管基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)民營化改革剛起步，但由于存在一些體制性障礙，加上未能對民營化的風(fēng)險(xiǎn)和不利后果給予足夠的重視，改革過程中也已經(jīng)暴露出如國有資產(chǎn)流失、民營化過程中的尋租與腐敗、招投標(biāo)中的暗箱操作、民營化運(yùn)作不規(guī)范等諸多問題。如在沈陽第八水廠的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與回購事件中，由于運(yùn)作不規(guī)范、政府沒有風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任機(jī)制等原因，導(dǎo)致了沈陽市在交易中損失重大。因此，我國市政公用事業(yè)的市場化改革要進(jìn)行合理引導(dǎo)，做好公用事業(yè)市場化改革的風(fēng)險(xiǎn)控制，防止市場化改革中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。#p#分頁標(biāo)題#e#
4.采用科學(xué)的價(jià)格監(jiān)管方法。目前，我國公用事業(yè)的價(jià)格制定缺乏科學(xué)的依據(jù)，多數(shù)定價(jià)方案是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應(yīng)急監(jiān)管策略，未形成長效的監(jiān)管機(jī)制，價(jià)格的應(yīng)急監(jiān)管取代了長效監(jiān)管。我國大多數(shù)市政公用事業(yè)的價(jià)格制定采用投資回報(bào)率價(jià)格監(jiān)管的方法。這種價(jià)格監(jiān)管方式容易陷入“企業(yè)成本上升——提高產(chǎn)品價(jià)格——企業(yè)成本再上升——再提高產(chǎn)品價(jià)格……”的怪圈，最終導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格的節(jié)節(jié)攀高。究其原因就在于，目前的壟斷行業(yè)價(jià)格制定對生產(chǎn)企業(yè)降低成本沒有激勵(lì)作用。這種定價(jià)方法不會提高企業(yè)效率，容易產(chǎn)生“成本高了就提價(jià)”的惡性循環(huán)。事實(shí)上，公用事業(yè)改革的本質(zhì)是提高生產(chǎn)企業(yè)的效率，降低產(chǎn)品價(jià)格，提高社會福利。因此，今后應(yīng)當(dāng)更多地采用激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管方法，促進(jìn)企業(yè)提高效率。
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